华创证券-【宏观快评】城镇土地使用税调整的四点理解-260731.pdf

• 事件：财政部、税务总局于2026年7月28日对外发布公告，调整煤炭、矿山、油气、建材、电力等能源资源行业企业的城镇土地使用税政策。（来源：华创证券宏观快评，2026年7月31日）
• 时间节点与背景：本次政策调整并非扩大征税范围，而是取消部分已实施近40年的税收优惠。政策设定了过渡期：2026年9月1日~2027年8月31日为减半征收过渡期，2027年9月1日起全额征收。（来源：华创证券）
• 重要性：这是中国财税体制改革中“规范税收优惠”的重要落子，与近期出口退税调整、电池消费税调整形成政策组合，释放“宏观税负合理化”的明确信号。作为地方税，增收可直接增强地方自主财力、提升地方财政自给率，呼应中央“重视解决地方财政困难”的部署。同时，此举可能为地方附加税立法落地的前奏，对地方财政格局具有中长期影响。该政策还体现“统一大市场”建设中防范政策性洼地的意图。

• 利率走向判断：本次政策不涉及利率调整，属于财税政策范畴。（来源：华创证券）
• 政策基调：中性偏紧的财税规范取向——强调“公平”与“效率”，而非简单减税让利。
• 核心表态（来源：华创证券研报归纳）：
• 国家税务总局副局长王道树在7月28日“开局起步'十五五'”系列主题新闻发布会上表示，税务部门将“进一步加强税收政策统一适用管理，加力推进防范政策性洼地”，具体包括加力推动规范税收优惠政策、强化税收优惠政策适用管理。（来源：报告引述）
• 近期税务总局公布规范房产税、城镇土地使用税（“房土两税”）优惠政策适用管理典型案例，6家企业因违规享受优惠政策而补缴税款及滞纳金。（来源：报告引述）
• 3-5条关键信号：
• 规范税收优惠而非扩大征税范围：政策针对的是能源资源行业长期享受的免税待遇，而非新增税种或扩大税基，信号在于清理“历史遗留”的政策洼地。（来源：华创证券）
• “两条腿”发力统一大市场：一手规范税收优惠政策（本次取消优惠），一手强化优惠适用管理（查处违规享受案例），共同推进建设全国统一大市场，防范地区间恶性税收竞争。（来源：华创证券）
• 宏观税负合理化方向确立：从2013年“稳定宏观税负”、2016年“降低宏观税负”，到2025年二十届四中全会《十五五规划建议》明确提出“保持合理的宏观税负水平”，政策取向已从“减税降费”转向“合理化”。（来源：华创证券）
• 地方财力补强信号：城镇土地使用税是地方税，增收直接增强地方自主财力。呼应2025年底中央经济工作会议首次提及“重视解决地方财政困难”，以及财政部回应的“2026年一季度所有省份财政自给率均低于100%”问题。（来源：华创证券）

（数据来源：华创证券测算，基于财政部、税务总局公告及第三次全国国土调查数据）

• 华创证券（本次报告）：
• 核心判断：本次调整是近40年优惠政策的取消，而非征税范围扩大。政策信号在于“规范税收优惠+宏观税负合理化”，且因城镇土地使用税为地方税，增收能直接提升地方财政自给率，或是地方附加税落地的前奏。
• 测算结论：2026年增收中值135.7亿元，2028年及以后全额增收中值814亿元，但强调为偏上限测算，实际规模可能显著低于预期。
• 延伸判断：与出口退税调整、电池消费税调整共同指向“宏观税负合理化”的政策主线。
• 其他关联报告观点（华创证券相关研究）：
• 《转型仍是基础前提——7月政治局会议精神学习》（2026-07-31）：强调政策仍以“转型”为底层约束，财政工具服务结构转型目标。
• 《地方财政自给率低于100%意味着什么》（2026-07-23）：地方财政普遍承压，需要新的财力注入渠道。
• 《电池消费税调整的四点理解》：同为小税种调整，信号意义在于税收政策从“普惠式减税”转向“结构性优化”。
• 观点分歧与预期差：
• 市场可能的预期：关注“减税降费”延续，而本次报告明确提示政策已转向“宏观税负合理化”——预期差在于税收政策方向从“降”到“稳/合理”。
• 测算口径分歧：华创证券明确提示其测算为偏上限，恢复征收面积难以剔除公益性用地，且未考虑矿区可能位于不适用城镇土地使用税的偏远地区，实际增收可能显著低于中值。

1. 测算偏上限风险：恢复征收面积难以剔除继续免征的公益性用地等，且不考虑矿区可能存在于非城市、县城、建制镇及工矿区范围内的偏远地区（不适用城镇土地使用税），因此实际增收规模或显著低于测算上限和中值。（来源：华创证券）
2. 静态假设风险：测算基于恢复征收面积与税额取静态值，不考虑矿区未来扩张/收缩及税额调整，若资源行业景气变化或地方调整税额，实际增收将偏离测算。（来源：华创证券）
3. B类行业（油气、电力）测算不确定性：恢复征收面积无明确对应，仅以2024年税务年鉴中相关行业城镇土地使用税（155亿元）作近似假设，且电力因灰场占地面积可能偏大，不确定性相对更强。（来源：华创证券）
4. 政策落地细节待披露：公告细节仍待进一步明确，若后续出台实施细则调整征税范围或过渡安排，城镇土地使用税改革节奏可能不及预期。（来源：华创证券）
5. 尾部风险：若资源价格大幅下行（如煤炭、油气价格下跌），企业利润收缩，税收增收的实际效果可能被对冲；同时，若地方在执行中对税额标准“就低不就高”，增收效果将进一步打折。（来源：结合报告测算假设推断）

1. 城镇土地使用税 → 中国在土地保有环节征收的唯一税种，对城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，按实际占用土地面积和定额税额征收。税额标准为每年每平方米0.6元~30元，各地在幅度内自主分级确定。（来源：暂行条例，华创证券引述）
2. “房土两税” → 房产税和城镇土地使用税的合称。房产税是1986年开始对经营性房产征收的传统税种，居民个人非经营性房产免征；城镇土地使用税按占用土地面积征收。（来源：华创证券）
3. 宏观税负合理化 → 政策表述从2013年“稳定宏观税负”、2016年“降低宏观税负”演变为2025年二十届四中全会《十五五规划建议》中的“保持合理的宏观税负水平”，意味着从“减税降费”转向“结构性优化”，既不放任税负上升，也不继续大规模削减。（来源：华创证券）
4. 地方附加税 → 预计将房产税、城镇土地使用税等地方税种合并为一种附加税，简化地方税制、增强地方财力。财政部2026年3月《2025年法治政府建设年度报告》首次提出“做好地方附加税法制定工作”，本次城镇土地使用税调整被认为是其落地前奏。（来源：华创证券）
5. 采矿用地（编码0602） → 根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），指采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地，排土（石）及尾矿堆放地，不含已征收的厂区、办公和生活用地。第三次全国国土调查显示全国采矿用地244.24万公顷。（